В связи с событиями в Косово и на Кавказе вопрос о непризнанных государствах обсуждается на всех уровнях. Но разобраться в этой проблеме непросто. Публикаций по данному вопросу в России мало. Недавно появились работа Андрея Большакова «Непризнанные государства Европейской периферии и пограничья» и Игоря Зевелёва «Соотечественники в российской политике на постсоветском пространстве». Надеюсь, читателю будет интересно узнать о точке зрения российских авторов по данному вопросу.
Андрей Большаков отмечает, что само понятие «непризнанное государство» условно и может использоваться в научном плане с определёнными допущениями. «Непризнанным, — пишет он, — может быть названо государственное образование, лишённое международной правосубъектности, но обладающее всеми другими признаками государственности… Можно предположить, что непризнанные государства воплощают пребывание территории на переходной стадии формирования государственности… Непризнанные государства могут стать полноценными независимыми государствами – например, Эритрея, отколовшаяся в 1993 г. от Эфиопии. Они могут быть поглощены страной, от которой пытались отделиться, побывав определённое время в статусе де-факто независимости (например, Аджария – от Грузии). Но они могут весьма долго сохранять свой переходный статус, как это имеет место в случае с Турецкой Республикой Северного Кипра (1983 г.) …». По всей видимости, сказанное выше имеет прямое отношение к Абхазии и Южной Осетии. Как отмечает автор, перечень современных непризнанных государств в научных публикациях переваливает за полтора десятка. В него входят Приднестровская Молдавская Республика, Нагорно-Карабахская Республика, Китайская Республика на Тайване, Турецкая Республика Северного Кипра. Часто к этой когорте «непризнанных» добавляют Республику Сомалиленд, Тамил Илам (на Цейлоне), в последнее время — Исламское Государство Вазиристан, независимость которого провозглашена в феврале 2006 г. боевиками-пуштунами (сторонниками Талибана) на территории северо-западного Пакистана. Изредка в этом контексте упоминается Южный Судан, Кашмир, Западная Сахара, Палестина, Курдистан и некоторые другие территории, например, экзотический Силенд – княжество, самопровозглашённое в 1967 г. государством, в Северном море в 10 км от побережья Великобритании. Косово, Южная Осетия, Абхазия некоторыми государствами признаны. Но республики, в которые они ранее входили, отказываются признавать их национальную государственность и по-прежнему считают эти самопровозглашённые государства своими территориями.
Существование непризнанных государств европейской периферии напрямую связано с процессом дезинтеграции Советского Союза и Югославии. Вот сведения об этих государствах, приведенные Большаковым. Прежде всего, непризнанные государства европейской периферии малы территориально, их население немногочисленно даже по европейским стандартам. Явным лидером среди них является Косово, занимающее территорию 11 тыс. кв. км, с населением около 2 млн. человек. Этнические албанцы составляют в крае большинство, сербы, хорваты, венгры, турки, цыгане и другие этнические меньшинства насчитывают до 100 тыс. человек. Приднестровье контролирует территорию 4163 кв. км. с населением 250 тыс. человек. В Нагорном Карабахе проживает около 147 тыс. человек на территории 11 тыс. кв. км с учётом шести оккупированных районов Азербайджана. Южная Осетия располагает территорией в 3900 кв. км, населением 70 тыс. человек. Это наименьшее из непризнанных государств. Абхазия занимает территорию в 8600 кв. км, населением 250 тысяч человек. При этом следует отметить, что в Абхазии из 250 тысяч 200 тысяч являются российскими гражданами, в Южной Осетии из 70 тысяч – 50 тысяч, а в Приднестровье из 250 тысяч — 100 тысяч. Естественно, в это число не входят беженцы, покинувшие эти территории в ходе гражданской войны. «Размер контролируемой территории и число жителей, — отмечает А. Большаков, — имеет для непризнанных государств большое военное и политическое значение. Многие из этих государств смогли завоевать и удерживать значительные пространства благодаря либо военной и экономической помощи сопредельных стран, союзников, либо вмешательству международного сообщества…».
Фактор сопредельных территорий весьма важен для непризнанных государств. С одной стороны, это территория государства, из которого мятежники стремятся выйти, а их хотят вернуть любыми средствами в свои границы эти самые государства. С другой стороны, сопредельные территории часто выступают источником поддержки для непризнанного государства, «поскольку, как правило, именно внешний ресурс (опора на сильное сочувствующее государство или государства) позволяет экономике мятежной территории развиваться, а властным институтам, государственному аппарату и вооружённым силам функционировать сколько-нибудь нормально…». Именно подобная ситуация возникла в Абхазии и Осетии, хотя положение последней в территориальном плане было наиболее уязвимо.
В подобных ситуациях мы встречаемся с ещё одним явлением – проблемой возвращения беженцев. Их потенциальное возвращение на территории непризнанных государств может значительно изменить этнический состав в непризнанных образованиях. Поэтому вопрос о беженцах в любом из подобных конфликтов является самым трудным и подчас вовсе не разрешимым. Весьма интересна типологизация цитируемым автором непризнанных государств. Ключевым критерием он считает контроль над своей территорией. По этому показателю он выделяет 4 идеальных типа. Первый – непризнанные государства с полным контролем над своей территорией. К ним относятся Исламское государство Вазиристан, Приднестровье, Сомалиленд (северная часть Сомали, провозгласившая независимость в 1993 г.), Северный Кипр, Абхазия, Осетия. Второй тип – непризнанные государства, контролирующие свою территорию частично (Нагорный Карабах, Тамил Илам). Третий – образования под протекторатом международного сообщества. Примером такого образования до недавнего времени было Косово. Четвертый тип – это квазигосударства (не получившие право на самоопределение этносы), контролирующие анклавы компактного расселения своей этнической группы (Курдистан, расположенный на территории Турции, Ирана, Ирака, Сирии). Выделяет автор и такую категорию образований, как частично признанные государства. Такими, к примеру, являются Тайвань. Некоторые из них существуют в условиях военной оккупации (Западная Сахара). К частично признанным государствам сейчас относят Северный Кипр, Косово, Абхазию, Южную Осетию.
В цитируемом исследовании подчёркивается, что непризнанные государства европейской периферии и пограничья по многим параметрам являются полноценными государствами. «Можно говорить о давно сформированных и функционирующих институтах публичной власти, механизмах её формирования (прежде всего выборы), целом ряде политических и правовых институтов, которые наличествуют в каждом независимом государстве: армия, силы правопорядка, собственная система права, гражданство. На перечисленных территориях существуют свои экономические комплексы, собственные финансовые налоговые системы», — подчёркивает Большаков. Из всего изложенного следует и закономерный вывод: при всех оговорках можно констатировать, что непризнанные государства выступают самостоятельными игроками региональной и международной политики. Их влияние на политические процессы довольно заметно. Глобализация создала дополнительные возможности для длительного существования непризнанных государств без их формального признания другими странами. Как показывают события последних лет, это постепенно становится нормой. И лишь одна проблема остаётся нерешённой – проблема гражданства. Ведь паспорта непризнанных государств почти нигде в мире не признаются. Но и из этой ситуации они пытаются найти выход. Об этом речь идёт в исследовании Игоря Зевелёва, известного учёного, руководителя представительства Российского агентства международной информации «РИА Новости» в США.
Работа Зевелёва – одна из немногих, раскрывающих суть проблем двойного гражданства и соотечественников. Из его исследования становится понятным, что эти проблемы – закономерный результат распада СССР и превращения русских в «разделённый» народ. Не секрет, что с 1993 г. Россия пыталась обеспечить российскими паспортами всех русских, проживающих в ближнем зарубежье, а также представителей других этнических групп, имевших историческую связь с территорией России. И это при том, что большинство стран в СНГ и вообще в современном мире не поощряют двойного гражданства. Сегодня в СНГ двойное гражданство узаконено только в Таджикистане, Армении и Киргизии. Но русские общины в этих республиках невелики. Три четверти этнических русских на территории бывшего СССР проживают в Украине, Белоруссии и Казахстане. Однако эти страны двойного гражданства не признают. Но в этих регионах происходят весьма любопытные процессы. «Столкнувшись с упорным противодействием других государств, — пишет Зевелёв, — Москва отступила. Однако процесс полулегального обретения второго гражданства на постсоветском пространстве, начавшись в первой половине 1990-х годов, продолжается по настоящее время.
Существует достаточно свидетельств того, что число лиц, де-факто имеющих двойное гражданство и не желающих сообщить о своём статусе властям страны фактического проживания, составляет на территории бывшего СССР от одного до двух миллионов. Россия мало делала для того, чтобы остановить этот процесс. Более того, с 1997 г. Москва стала поощрять получение гражданами СНГ российских паспортов». Это продолжалось до 2002 года, когда был принят новый «Закон о гражданстве Российской Федерации», ограничивший подобную практику. «В соответствии с данным документом, — сообщает автор исследования, — претендент на российский паспорт должен отказаться от гражданства другого государства… Это положение… не имеет обратной силы и не распространяется на тех, кто уже имеет двойное гражданство, и не действует при обретении российского гражданства по рождению…».
Вопрос о двойном гражданстве в СНГ может стать актуальным при уровне интеграции, существующем в Европейском Союзе. Но уже сейчас страны постсоветского пространства фактически утратили контроль над увеличением числа лиц, де-факто имеющих двойное гражданство. Особенно актуален этот вопрос в Крыму, где украинские граждане стремятся получить российские паспорта, что законами Украины не разрешается. Кроме «Закона о гражданстве» в России в 1999 г. принят и «Закон о соотечественниках». Последние поправки в него были внесены в 2006 году. В нём, прежде всего, даётся определение понятия «соотечественники», которое приводится в цитируемой работе. Таковыми считаются 4 категории лиц: «граждане РФ, проживающие за рубежом; лица, имевшие гражданство СССР; эмигранты из Советского Союза и России; потомки соотечественников «за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств». Статья 3-я поясняет, что признание своей принадлежности к соотечественникам бывшими гражданами СССР является актом свободного выбора. Ясно, что в первую очередь под соотечественниками понимаются этнические русские. Однако говорить об этом прямо российские власти избегают и включают в данную категорию всех представителей нетитульных групп ближнего зарубежья, а также титульные группы, пока они сохраняют элементы советской идентичности. Новое поколение титульных групп – это уже отрезанный ломоть для России». В соответствии с этим законом в 2006 году в России были приняты 3 документа по работе с соотечественниками: «Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 гг.»; «Федеральная целевая программа «Русский язык» (2006-2010)» и «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Последняя программа пока реализуется с трудом, хотя предполагается, что к 2012 году из государств ближнего зарубежья переедут в Россию 300 тыс. квалифицированных специалистов с семьями.
Очень трудно учесть численность переселенцев из стран СНГ, проживающих ныне в России. Во-первых, имеющие российские паспорта, переезжая на новое место жительства, никакой регистрации не проходят. Во-вторых, в Федерации работают несколько миллионов нелегалов из тех же государств, обретших независимость после распада СССР. Как отмечает Игорь Зевелёв, «Москва приобрела новые механизмы воздействия на страны ближнего зарубежья. Это произошло благодаря бурному экономическому росту, высоким ценам на энергоносители, инвестициям в экономику соседних стран, притоку временных мигрантов, чьи денежные переводы превратились в важнейший источник существования для жителей Азербайджана, Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, Таджикистана, Узбекистана. Тем не менее, способность России использовать «мягкую силу», то есть умение добиваться своего путём убеждения и повышения привлекательности своего образа остаются весьма ограниченными». И далее автор приходит к интересному выводу: решающую роль в положении русских и – шире – русскоязычных общин на постсоветском пространстве сыграло отсутствие прямого насилия, направленного против них. Характерна также слабая мобилизованность и разобщённость русских диаспор. Заметных горизонтальных связей между ними почти нет. Они различаются по размерам, образу жизни и степени интеграции в местное общество. У них нет ни общего противника, ни единого видения своего будущего. «Русские общины, — пишет автор, — плохо организованы. Размытость границ между этническими русскими и русскоязычными группами – это ещё один немаловажный фактор, сдерживающий объединение под этнонациональными лозунгами». Лишь в Латвии и Эстонии возникли небольшие партии, представляющие интересы русскоязычных общин. Однако и их деятельность отнюдь не связана с Россией.
Отсюда ещё одна особенность, подмеченная исследователем. Острые территориальные проблемы на постсоветском пространстве возникли не в местах компактного проживания русских. Сепаратистские настроения в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье сформировались не в результате «разделённости русского народа», а по иным историческим причинам. Местные элиты в регионе, недовольные политикой руководства Грузии и Молдавии, стремились и стремятся либо к независимости, либо к присоединению к России. Эти настроения прямо не связаны с проблемой «соотечественников». Конечно же, события, происшедшие на Кавказе, вызвали озабоченность у руководства ряда постсоветских государств, что понятно: непростой является обстановка в Крыму, даже в Эстонии не умолкают разговоры о создании автономии в местах компактного проживания русскоязычных, а они составляют чуть ли не 30% населения республики. Но до сих пор в межгосударственных отношениях вопрос о соотечественниках (считать таковыми события в Абхазии и Южной Осетии можно только с большой натяжкой) не был причиной острого противостояния на территории СНГ. Соглашения в рамках этого Союза о безвизовом режиме между большинством стран, психологическое ощущение общности исторического наследия сглаживают остроту проблемы.
И. Зевелёв также подчёркивает, что в современном мире многие диаспоры действуют в интересах своей исторической родины: еврейская, армянская, греческая, китайская, прибалтийские, центрально-европейские. «Собственно, это и делает отдельных граждан зарубежных стран членами диаспоры, понимаемой как политическая категория. У России есть возможности способствовать формированию российской диаспоры из русских и представителей иных этнических групп, осознающих определённую связь с Российской Федерацией. Некоторые шаги в это направлении сделаны. Однако они не подкреплены конкретной и последовательной политикой, и результаты пока весьма скромные…».
Нью-Йорк
